Un euro numérique qui répond aux besoins du public : trouver le juste équilibre

Déclaration introductive de Fabio Panetta, membre du directoire de la BCE, devant la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen

Bruxelles, le 30 March 2022

Je vous remercie de m’avoir à nouveau invité pour vous faire part des informations les plus récentes concernant le projet d’euro numérique et les progrès réalisés depuis notre réunion de novembre.

Nous avons par le passé échangé sur les principaux objectifs associés à un euro numérique^[1]. J’aimerais aujourd’hui commencer par exposer certaines caractéristiques qui, en rendant un euro numérique attractif pour les particuliers comme pour les commerçants, mettraient ces objectifs à notre portée.

Je vais donc présenter les conclusions des groupes de discussion que nous avons organisés, qui sont publiées aujourd’hui à l’occasion de cette audition^[2], ainsi que notre analyse de « cas d’utilisation » de l’euro numérique. Dans le contexte des paiements, ce terme désigne les segments du marché des paiements qui seraient couverts par un euro numérique.

J’exposerai ensuite nos conclusions provisoires quant aux possibles solutions pour concilier le droit des individus à la confidentialité et l’intérêt public à lutter contre les activités illégales, poursuivant ainsi notre discussion de l’année dernière^[3].

Répondre aux besoins, actuels et futurs, des Européens en matière de paiements

Un euro numérique viserait en premier lieu à préserver l’accès de tous à la monnaie de banque centrale et à en garantir la facilité d’utilisation dans une économie de plus en plus numérique. Mais il ne peut remplir son rôle que si chacun est en mesure et désireux de l’utiliser.

Dès le lancement de ce projet, j’ai souligné que le succès d’un euro numérique ne serait possible que s’il répondait, aujourd’hui et demain, aux besoins des Européens en matière de paiements.

Les conclusions de nos groupes de discussion fournissent des informations très utiles, même si nous sommes conscients des limites inhérentes aux analyses qualitatives de ce type^[4].

Selon les groupes de discussion, la possibilité de « payer partout » serait considérée comme la caractéristique la plus importante d’un nouveau mode de paiement numérique. Ce constat vaut pour tous les pays et groupes d’âge. Cela signifie que dans l’idéal, tous les commerces de la zone euro, physiques ou en ligne, devraient accepter un euro numérique. Depuis vingt ans, avec les billets et pièces en euros, nous pouvons régler nos achats avec un moyen de paiement commun tangible partout dans la zone euro. Il n’est donc pas surprenant que la population souhaite pouvoir utiliser le moyen de paiement numérique complémentaire des billets chaque fois qu’un paiement numérique ou en ligne est possible.

La capacité à effectuer facilement des paiements instantanés sans contact, notamment dans le cadre des paiements de particulier à particulier, viendrait en deuxième position. Les espèces sont jusqu’à présent restées le principal moyen de paiement dans les échanges de particulier à particulier et nous entendons veiller à ce qu’elles demeurent accessibles. Les groupes de discussion confirment cependant des constats déjà posés : les préférences vont de plus en plus aux paiements numériques^[5]. Des observations dans des pays de la zone euro^[6] et hors zone euro^[7] montrent que les paiements numériques sans contact de particulier à particulier pourraient progresser très rapidement quand des solutions numériques pratiques seront disponibles.

Les participants aux groupes de discussion souhaiteraient avoir la possibilité d’effectuer des paiements instantanés de personne à personne, quelle que soit la plateforme utilisée par les payeurs et les bénéficiaires. Aujourd’hui, la solution la plus facile pour un groupe d’amis pour effectuer un paiement mobile en un clic lorsqu’il s’agit de payer séparément au restaurant ou de recueillir de l’argent pour un cadeau commun est d’utiliser la même application. Les participants ont également envisagé une solution « tout-en-un » qui réduirait le besoin d’utiliser plusieurs cartes, appareils ou méthodes d’authentification et permettrait d’accéder à plusieurs options de paiement sur un même appareil.

Par ailleurs, nos groupes de discussion ont confirmé l’existence du phénomène d’« inattention rationnelle » que j’ai mentionné lors de nos discussions en novembre^[8]. Les particuliers ne font, et ne comprennent, généralement pas la différence entre l’euro numérique et les euros qu’ils dépensent déjà en recourant à des moyens de paiement numériques privés. Le système financier ne peut fonctionner correctement que si la monnaie publique et la monnaie de banque commerciale sont complètement interchangeables tout en restant faciles à distinguer. Les particuliers déposent leur argent auprès d’intermédiaires privés et l’utilisent à travers ces derniers sans y réfléchir à deux fois, parce qu’ils savent qu’ils peuvent se rendre régulièrement à un distributeur automatique de billets et effectuer un retrait sans aucun problème. Cela prouve de manière tangible que l’argent qu’ils déposent à la banque est en sécurité. La convertibilité à parité avec la monnaie de banque centrale ancre donc la confiance dans la monnaie privée, ce qui permet la pleine acceptation de cette dernière^[9].

Grâce aux résultats des groupes de discussion, nous avons aussi pu confirmer notre sélection de cas d’utilisation applicables à un euro numérique^[10], que nous avons choisis en tenant compte à la fois de nos objectifs et du poids des différents segments de marché.

Les magasins physiques, dans lesquels plus de 40 milliards de transactions ont été effectuées dans la zone euro en 2019, constituent le segment de marché le plus important pour les paiements numériques^[11]. Le commerce en ligne génère moins de paiements, mais ceux-ci devraient continuer de croître rapidement dans les prochaines années^[12]. Ces segments de marché ont le choix entre de nombreuses solutions de paiement, dont la portée est souvent nationale et qui ont jusqu’à présent été dominées par des prestataires et des technologies non européennes^[13].

Compte tenu de leur poids actuel et futur, les paiements d’achats en ligne ou dans les commerces physiques, ainsi que les paiements de particulier à particulier, sont des candidats tout désignés et devraient avoir la priorité sur les autres cas d’utilisation possibles d’un euro numérique. L’euro numérique pourrait aussi être utilisé dans le cadre de paiements entre les administrations publiques et les particuliers, par exemple pour le versement de prestations de sécurité sociale ou le paiement des impôts^[14].

Si un euro numérique offrait ces options de paiement, nous pourrions créer des effets de réseau, continuer de garantir l’accès de tous à la monnaie de banque centrale et sa facilité d’utilisation dans le cadre des paiements numériques, et répondre aux inquiétudes en matière de souveraineté. Les prochaines étapes de la phase d’étude nous permettront donc de nous concentrer sur l’évaluation de la faisabilité réelle de ces cas d’utilisation.

Nous n’excluons cependant pas la possibilité d’inclure de nouveaux cas d’utilisation à l’avenir. Nous surveillons de près les nouvelles tendances, notamment les paiements de machine à machine^[15], et nous étudions des solutions nous permettant de prendre ces tendances en compte dans de prochaines émissions d’un euro numérique^[16].

Dans les mois à venir, nous étudierons de près différentes possibilités, sur la base des conclusions des groupes de discussion, afin de créer un euro numérique attractif pour les payeurs comme pour les bénéficiaires.

Les colégislateurs ont un rôle fondamental à jouer. Il serait, ainsi, plus facile de payer avec un euro numérique partout si celui-ci avait cours légal. Nous réalisons actuellement une analyse approfondie de cette question, en collaboration avec la Commission européenne. Nous sommes naturellement disposés à l’aborder avec vous, en nous appuyant notamment sur les résultats de la consultation publique sur un euro numérique annoncée récemment par la Commission européenne.

Arbitrages entre respect de la vie privée et les autres objectifs de l’UE

Le cadre juridique sera également crucial en ce qui concerne le respect de la vie privée, qui est considéré comme une des caractéristiques les plus importantes d’un euro numérique^[17].

La consultation publique que nous avons menée entre octobre 2020 et janvier 2021 a montré qu’il était essentiel de garantir le respect de la vie privée pour que l’euro numérique contribue à préserver la confiance dans les paiements à l’ère numérique^[18]. Les participants aux groupes de discussion ont également signalé qu’ils souhaitaient disposer d’options leur permettant de contrôler leurs données personnelles.

Il n’est pas surprenant que la population attende que les paiements effectués avec un euro numérique adhèrent à des normes élevées en matière de respect de la vie privée. En effet, à mesure que les paiements deviennent de plus en plus numériques, les données associées font l’objet d’une monétisation croissante par des entreprises privées.

Nous fournissons déjà les espèces, le moyen de paiement garantissant le plus le respect de la vie privée. Nous, institution publique, sommes résolus à garder la confiance de la population sur cette question en cas d’émission d’un euro numérique.

En même temps, nous devons assurer le respect de la vie privée dans le contexte d’autres objectifs de l’UE, notamment en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Les préoccupations liées au possible contournement de la réglementation par l’intermédiaire, entre autres, des crypto-actifs, notamment pour éviter les sanctions internationales, se sont faites encore plus pressantes récemment.

Ces derniers mois, nous avons donc étudié diverses options pour arbitrer entre un degré élevé de respect de la vie privée et les autres objectifs importants^[19].

Du point de vue des politiques publiques, l’anonymat complet n’est pas une option viable, car la possibilité d’utiliser un euro numérique à des fins illégales susciterait des inquiétudes^[20]. De plus, l’anonymat empêcherait pratiquement de limiter le recours à l’euro numérique comme forme de placement, condition essentielle en termes de stabilité financière^[21].

De ce fait, les utilisateurs devront s’identifier lorsqu’ils commenceront à utiliser l’euro numérique^[22]. Les intermédiaires supervisés, qui sont les candidats naturels pour distribuer un euro numérique, sont les mieux à même de gérer la procédure d’inscription^[23].

Au-delà de cette procédure d’inscription, notre analyse suggère que ni l’Eurosystème ni aucune entité centrale ne devrait avoir accès aux données associées aux transactions en euro numérique autres que celles dont ils ont absolument besoin pour remplir leurs missions^[24].

Selon un scénario de référence, un euro numérique serait conçu pour offrir au moins le même degré de respect de la vie privée aux utilisateurs que les solutions numériques privées existantes. Dans ce cadre, les intermédiaires n’auraient quant à eux accès qu’aux données personnelles et aux données relatives aux transactions^[25] pour veiller au respect des exigences et des dispositions pertinentes du droit de l’UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme^[26].

Nous avons également envisagé des options allant plus loin que cette référence pour offrir un plus grand respect de la vie privée, si le colégislateur se prononce en faveur de cette approche. L’euro numérique pourrait alors avoir des caractéristiques comparables à celles des espèces et permettre un plus grand respect de la vie privée pour les paiements de faibles montants, qui présentent généralement peu de risques en termes de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et de violations du droit pertinent de l’UE.

Prenons l’exemple d’un paiement « hors ligne » en euro numérique dans un commerce, dans un contexte où le payeur et le bénéficiaire sont proches l’un de l’autre. Cette situation s’apparenterait à un paiement en espèces. Devrions-nous l’encadrer par des normes différentes, même si les profils de risque sont comparables ? Considérons également l’exemple d’une puce sur laquelle l’utilisateur peut déposer jusqu’à 200 euros « numériques ». Le risque que cette puce soit utilisée à des fins de blanchiment de capitaux ne semble pas plus élevé que le risque associé à un billet de 200 euros, en particulier si la puce n’est utilisable qu’après une identification biométrique.

Nous explorons donc une fonctionnalité « hors ligne » grâce à laquelle seul l’utilisateur connaîtrait les soldes et les montants des opérations. Pour limiter les risques, ces soldes et paiements privés « hors ligne » ne pourraient pas dépasser un certain montant.

De manière générale, les paiements en ligne et hors ligne de montants peu élevés pourraient faire l’objet d’un plus grand respect de la vie privée. Ces paiements seraient soumis à des contrôles simplifiés en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, tandis que les transactions de montants plus élevés seraient soumises à des contrôles standard^[27].

Les paiements de faibles montants effectués en euro numérique devraient toutefois bénéficier d’un plus grand degré de respect de la vie privée dans toute la zone euro, ce qui nécessiterait la mise en place d’une cadre harmonisé pour les contrôles simplifiés, comme le proposait la Commission européenne dans son ensemble de propositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme présenté en juillet 2021^[28].

Le groupe de travail de haut niveau dont j’assure la présidence étudie, en étroite collaboration avec la Commission européenne et les autorités européennes de protection des données, les aspects techniques et réglementaires pertinents^[29].

Nous devons faire d’importants choix politiques. Notre dialogue avec vous est donc essentiel.

Conclusion

Je voudrais à présent conclure mon propos.

Nous œuvrons à la définition d’un large consensus sur la question des objectifs d’un euro numérique grâce au dialogue mené avec les parties prenantes, les autorités politiques et les autres grandes banques centrales. Cependant, admettre l’existence d’un besoin ne suffit pas, en soi, à garantir une utilisation suffisante d’un euro numérique.

Nous avons une image de plus en plus précise des attentes des particuliers et des commerçants, ce qui nous permettra d’ajuster tous les aspects conceptuels d’un euro numérique avant toute émission éventuelle. Les colégislateurs auront un rôle essentiel à jouer, notamment pour garantir un plus grand respect de la vie privée.

Nous ne voulons pas remporter un « trop grand succès » et risquer d’évincer les solutions de paiement privées et l’intermédiation financière. L’euro numérique doit cependant rencontrer un « succès suffisant » et susciter une demande satisfaisante en apportant une valeur ajoutée aux utilisateurs.

Au terme de nos échanges avec les groupes de discussion, nous connaissons mieux les attentes des futurs utilisateurs d’un euro numérique. Vers la fin de l’année, nous réunirons à nouveau des groupes de discussion, à qui nous donnerons une meilleure idée de l’expérience utilisateur en vue de recueillir leurs commentaires.

Nous renforcerons également notre dialogue avec les parties prenantes dans les semaines et mois à venir, en étant à l’écoute des utilisateurs potentiels, notamment des organisations de consommateurs, des petites et moyennes entreprises, des commerçants et des grandes entreprises, ainsi que des banques et des prestataires de services de paiement. Nous continuerons par ailleurs d’échanger avec les milieux universitaires et les groupes de réflexion.

Nous sommes naturellement disposés à évoquer ces consultations avec vous lors de prochaines auditions. L’acceptation d’un euro numérique dépendra largement de la cohérence de vues entre les autorités et les institutions européennes, dans le respect de leurs mandats et de leur indépendance.

Je suis maintenant prêt pour notre discussion.